К концу правления Екатерины II крестьяне в Российской империи полностью зависели от помещиков и фактически были их собственностью. Окончательное закрепощение произошло после издания Жалованной грамоты дворянству. Дворяне освобождались от обязательной службы и наделялись исключительным правом владения землей, ее недрами и крепостными.
Павел I еще до вступления на престол начал в рамках эксперимента проводить реформы в личных имениях в Гатчине: открыл несколько бесплатных школ для крестьянских детей, построил больницу, давал больше личной свободы (например, разрешал уходить на промыслы в свободное от барщины время).
«Человек, — говорил Павел, — первое сокровище государства, и труд его — богатство; его нет, труд пропал, и земля пуста, а когда деревня не в добре, то и богатства нет. Сбережение государства — сбережение людей, сбережение людей — сбережение государства».
Взойдя на трон, Павел допустил крестьян к присяге императору. Это ясно давало понять, что они не личная собственность землевладельца, а подданные самодержца. Павел запретил дробить крестьянские семьи при переходе от одного владельца к другому. Он отменил рекрутский набор.
В день коронации Павла — 5 апреля 1797 года — был обнародован «Высочайший манифест». Согласно документу, запрещалось работать по воскресеньям — в эти дни крестьянин должен ходить в церковь и отдыхать. Остальные шесть дней недели делились: три дня крестьянин работал на себя, а три дня — на барина.
Документ был разослан вместе с сопроводительным указом Сената во все губернии. Губернаторы и наместнические власти в свою очередь распространяли манифест на своей территории. Однако в своем дополнении Сенат истолковал указ как запрет работать в выходной день. Поэтому пункт о регламентации работы крестьян в остальные дни «не заметили». Манифест был истолкован как рекомендация, а наказания за несоблюдение указа не было. Положение крестьян не изменилось. Павел же верил в силу своего слова и рассчитывал, что дворяне не посмеют не исполнить или обойти его волю.
Со смертью Павла о манифесте окончательно забыли. Крестьянский вопрос еще столетие оставался одним из основных в Российской империи.