Чтобы регламентировать частную торговлю, большевики действовали быстро. В конце лета 1921 года были введены патенты и налоги на коммерческую деятельность, в 1922 году — налоги на доходы и пятиуровневая патентная система, а с 1 января 1923 года новый Гражданский кодекс РСФСР заложил правовую базу для рыночной экономики. Этот кодекс подтверждал государственную монополию на внешнюю торговлю и систематизировал серию имущественных прав, в том числе права на такие неосязаемые товары, как торговые знаки и патенты. В нём также были установлены принципы договорного права, обозначены принципы честной деловой практики и перечислены условия легального обмена. Владельцам имущества разрешалось продавать практически всё, кроме тех категорий товаров, реализация которых, как правило, регулируется в современных государствах (наркотики, взрывчатые вещества, огнестрельное оружие и военные технологии). Что касается субъектов права, участвующих в обменных операциях, вовлечение в торговлю было запрещено только военным, государственным служащим и представителям правительственных органов снабжения. Согласно некоторым мнениям, официальное учреждение процедур обмена в качестве гражданских прав, должно быть, усилило уверенность граждан в том, что большевики приняли НЭП «всерьёз и надолго».
[Сборник: НЭП]
Вразрез с правовой терминологией Гражданского кодекса пробольшевистские публицисты, экономические аналитики и политики предпочитали дискурс, сосредоточенный на эффективности. Для них торговцы имели права только в той мере, в которой были «полезны» для общества. Такая логика имела последствия для государственной политики, которая пыталась направить деятельность частных предприятий в продуктивное русло. И. С. Мингулин, автор изданной в 1927 году работы о частном капитале, обозначил эту цель особенно категорично: «Наша задача — регулировать и контролировать частный капитал и его накопление; не давать ему хищнически накоплять; не давать ему работать там, где он вреден, вытеснять его с таких участков; привлекать его туда, где ему есть полезная, с нашей точки зрения, работа; наша задача в том, чтобы действительно поставить частный капитал на службу социализму».
Мингулин больше других выступал за максимальную интеграцию государственной, кооперативной и частной торговли, аргументируя это тем, что подобная взаимозависимость превратит частный сектор в форму государственного капитализма. При этом почти все современники могли бы согласиться, что через рациональную политику регулирования и использования государство могло «впрягать» частный капитал до тех пор, пока услуги торговцев больше не потребуются.
На деле логика использования частного сектора постоянно оказывалась в приоритете перед гражданскими правами торговцев. Когда в октябре 1923 года, всего через девять месяцев после принятия Гражданского кодекса, своего пика достиг кризис ценовых ножниц, высшее руководство было готово пренебречь конституционными гарантиями, данными частным предпринимателям, в пользу секретных операций ради «восстановления состояния экономики». С октября по декабрь в ходе кампании, направленной против частных подрядчиков, оптовиков, валютчиков, нелегальных торговцев алкоголем и наркотическими средствами, а также работников социалистического сектора (которые предположительно содействовали поднятию цены на потребительские товары), сотрудники ОГПУ арестовали и выслали из Москвы 916 «паразитов, пиявок, коррумпированных и злостных спекулянтов». Этому примеру последовали представители правопорядка в других городах, спровоцировав, по выражению одной ленинградской газеты, «общую панику среди нэпманов». Этот эпизод явно показывает, что внесудебные «операции» против частных предпринимателей не были исключительным явлением сталинского периода, а стали постоянной частью принимаемых большевиками мер начиная с 1917 года. Идеологически они соответствовали утилитарной концепции власти, согласно которой права предпринимателей должны были соблюдаться пропорционально степени их полезности для Советского государства.
Во второй главе упоминались последствия кризиса ценовых ножниц для советской торговой политики. К этому можно добавить некоторые уточнения. Результатом кризиса, как упоминалось ранее, стала повторная бюрократизация. Помимо быстрого разрастания регулирующих органов, на каждом этапе цикла снабжения для производственных товаров предписывались сокращения цен. Ограничивались так называемые отпускные цены, по которым промышленные синдикаты и тресты продавали товары оптовикам; снижались тарифы на перевозки; регулировались оптовые цены в государственной и корпоративной торговых системах, а в социалистическом секторе розничной торговли были снова введены «ориентировочные» цены. Обычно принудительное снижение цен отражало приоритет экономического стимулирования над финансовой устойчивостью. Согласно изучавшему советскую ценовую политику историку А. Н. Малафееву, в 1923—1924 годах отпускные цены в нескольких ключевых сферах потребительской экономики устанавливались ниже стоимости производства товаров. В том, что касается стратегии использования потребительского спроса как двигателя экономического роста, принятые меры имели успех: вместе с введением стабильной валюты в начале 1924 года, снижение цен вызвало скачок спроса на промышленные товары.
Кризис неминуемо повлиял на отношения между государственным сектором и представителями частной торговли. Когда власти устанавливали отпускные цены на ткани, сахар и некоторые другие товары массового потребления на уровне ниже себестоимости, они планировали, что сэкономленные средства окажутся в карманах потребителей и частные торговцы не смогут присвоить себе эти доходы. Одним из способов предотвратить такое «присвоение» стало повышение налогов, которое, однако, допускало послабления для кооперативной и государственной торговли. С теми же целями в крупных городах снижали стоимость аренды для кооперативов. Более активным способом было сокращение снабжения. Продажи промышленных трестов и синдикатов отслеживались с начала 1922 года с намерением увеличить долю промышленных товаров, приходящихся на социалистический сектор. После кризиса ценовых ножниц власти перешли к более решительным мерам: текстильный синдикат, находясь под давлением политиков, объявил, что частные оптовики больше не смогут получать товары в кредит, а сахарный трест пошёл ещё дальше, заявив о полном прекращении поставок частным торговцам. Согласно одной ленинградской газете, по городу ходили «белогвардейские» слухи о «конце НЭПа» — разумеется, в публикации поддерживалась идея предпринять немедленные шаги для устранения частного предпринимательства от оптовой торговли и регулирования розничной продажи. «Для них, — говорилось в заключении статьи, — это, безусловно, окажется «концом НЭПа», но для нас — это его исполнение».
Как довольно скоро выяснилось, введённые в 1923—1924 годах регулирующие нормы создали столько же проблем, сколько и решили. Они действительно привели к постоянному снижению доли товаров, продаваемых напрямую частным предпринимателям национализированными синдикатами и трестами: с показателя в 27%, зафиксированного в 1921—1922 годах, продажи частным торговцам упали до 5−6% в 1926—1927 годах и до 1−2% к следующему году. Кроме того, новые требования сделали промышленные товары более доступными для потребителей, что помогло экономике выбраться из кризиса. С другой стороны, цены ниже себестоимости вряд ли могли быть долгосрочным решением проблемы стоимости жизни. Как отмечал Малафеев, подобное решение должно было сопровождаться увеличением производительности, без которого поддерживать низкие цены становилось невозможно. Цены, установленные ниже себестоимости товаров, истощали доходы производителей и приводили к замедлению производства. Прекращение продаж частным оптовикам ухудшало финансовое положение промышленного сектора, так как кооперативы, злоупотреблявшие кредитами, приобрели дурную славу. Исследовавший частную торговлю периода НЭПа историк А. Банерджи сообщал, что 70% тканей, ниток, кожаной обуви и галош, которые продавались потребительским кооперативам в 1926—1927 годах, записывались в кредит, как и почти все их закупки сахара и соли. Торговцы частного сектора, напротив, приобретали основную часть товаров за наличные.
Меры по снижению цен затормаживали производство потребительских товаров, но в то же время естественным образом стимулировали спрос. Демпинг, может, и решил проблему ценовых ножниц, но спровоцировал новые «ножницы» со стороны предложения. Таким образом, «кризис сбыта» едва ли был преодолён до того, как начался «товарный голод»; в соответствии с базовыми принципами микроэкономики, степень недостатка конкретного товара отражает разницу между установленной и рыночной ценами. Для частных торговцев последствием таких изменений стало резкое увеличение рисков ведения предпринимательской деятельности. В одно и то же время снабжение производственными товарами стало гораздо менее доступным, налоги выросли, а предприятия социалистического сектора получили большое конкурентное преимущество в виде более низких трансакционных издержек. Что было ещё хуже: даже когда благодаря влиянию Бухарина в 1924—1925 годах политическая обстановка стала более благоприятной для предпринимателей, усиливающийся дефицит усилил конфронтацию в экономическом секторе в течение всего нескольких месяцев.
Роль налогообложения в этом случае была абсолютно типичной для торговой политики раннесоветского режима. Налоговая политика периода НЭПа, которая была направлена на извлечение максимальной пользы из частного сектора (из него постоянно выкачивали прибыль, при этом не закрывая), задействовала против розничных торговцев целый арсенал пошлин и налогов, которые могли произвольно повышаться или понижаться, как только частники признавались «слишком сильными» или экономике нужен был дополнительный толчок. В этом арсенале были обременительный индивидуальный подоходный налог (единственный, от которого были освобождены мелкие торговцы), сбор за патент, трёхпроцентный налог на продажи, арендная плата за прилавок (или торговое место на перекрёстке, или пошлина за право на один день уличной торговли), «буржуазная» плата за образование для всех торговцев с детьми, взимаемые от случая к случаю одноразовые налоги (например, сбор в помощь голодающим в 1923 году), доплата за право продажи «предметов роскоши» (эта категория была настолько обширной и разношёрстной, что включала в себя шерстяные ткани, фейерверки и майонез). Даже в 1924/1925 финансовом году, когда налоговые ставки были самыми низкими за десять лет, эти налоги забирали от 21 до 32% заработка частных торговцев, что было значительно выше дореволюционной доли. Учитывая, что число частных торговцев росло и снижалось в зависимости от уровня безработицы, неудивительно, что оно также коррелировало с налоговой нагрузкой на конкретный год. Эта нагрузка была самой тяжёлой в 1923/1924 году, когда закрылось столько частных предприятий, что советские власти озаботились возникновением «торговой пустыни», и с 1927 по 1931 год, когда налоговая политика и политика репрессий были направлены на то, чтобы полностью истребить частную торговлю.