Как создавалось Министерство Здравоохранения России

Опубликовано: 09 октября 2016 в 00:28 Распечатать Сохранить в PDF

Этот скучнейший пост я вынужден писать в связи с тем, что статья Рошаля и комментарии к ней в очередной раз выявили плохое знание современниками реалий предреволюционной России. И хотя ограничение по количеству знаков более не действует, чтобы не растекаться мыслью по древу, возьму только самую больную тему — здравоохранение.

Начнем с того, что в Российской Империи НЕ БЫЛО единой государственной системы здравоохранения, и вопрос о ней не ставился вплоть до 1908 года. Однако, критикам самодержавия не стоит злорадствовать на этот счет. Это сейчас все умные, а в те годы министерства здравоохранения существовали только в двух странах: на Кубе и в Новой Зеландии. Все остальные государства не считали подобную практику правильной. Генеральным трендом считалось развитие региональных и местных, а не общегосударственных систем. В России господствовали аналогичные настроения.

Медицинские учреждения России начала 20 века были многообразны и разноведомственны: земские, городские, государственные, благотворительные, профсоюзные, церковные и частные практики. Единые правила и стандарты отсутствовали.

О ведущей роли органов местного самоуправления в структуре здравоохранения РИ можно судить по следующим данным: всего на цели здравоохранения в 1912 году было выделено 181.425.000 рублей, в т. ч. по линии земств 64.704.000 (35%), городов — 28.800.000 (16%), а остальные же 88 миллионов, т. е. (49%), истратили правительство, благотворительные общества, церковь и частные лица.

Согласно законодательству РИ главными органами, ответственными за народное здравие было, не правительство, а земства на селе и городские думы в городах. (51% средств, отпускаемых на эти цели). Этот сектор здравоохранения появился в 1864 году и к концу 19 века охватывал более 70% населения России. Земства проделали гигантскую работу по созданию сети бесплатных лечебных пунктов на территории сельской России. Именно земствам мы обязаны той подробной, хотя и неприятной статистикой заболеваемости и смертности, которая публиковалась в открытой печати и которую привел Рошаль. И здесь в пику большевикам сразу заметим, что после 1917 года эта статистика исчезла. (Исчезла статистика, но не заболевания). Говоря о земской медицине, ещё раз отметим — это была деятельность органов местного самоуправления неподконтрольная царскому правительству.

Роль государства в сфере здравоохранения была вторичной, хотя и быстро растущей. До 1908 года она сводилась к оказанию финансовой помощи земствам в периоды неурожая и эпидемий. Также государство финансировало военные госпитали, железнодорожные больницы, медпункты казённых предприятий, медицинские ВУЗ-ы и лицензирование врачей.

Однако, несмотря на самоотверженную работу земских врачей, ситуация к началу 20 века оставалась неудовлетворительной. Причина банальна — земствам не хватало средств. В этом нет ничего удивительного. Здравоохранение — дорогое удовольствие. В США, одной из самых богатых стран мира, сто лет спустя также не хватает средств для создания общедоступной системы здравоохранения 21 века.

В августе 1908 года министр внутренних дел П. А.Столыпин делал Всеподданнейший доклад на Высочайшее имя о мерах по борьбе с холерой 1907 года и состоянии здравоохранения в РИ в целом. Согласно докладу по основным показателям развития сети медицинских учреждений Россия отставала от стран лидеров в 2−3-4 раза. Особенно удручала низкая санитарно-бытовая культура населения. Как результат — эпидемии, повышенная заболеваемость и смертность. Состояние дел в этой области вызвало неудовольствие Николая Второго и он наложил на отчет категоричную резолюцию: «Обращаю самое серьезное внимание Министра Внутренних Дел на безотрадное состояние в России санитарного дела. Необходимо во что бы то ни стало добиться не только улучшения его, но и правильной постановки. Нужно быть в состоянии предупреждать эпидемии, а не только бороться с ними. Требую, чтобы безотлагательно было разработано и внесено на законодательное рассмотрение дело упорядочения в России санитарно-врачебной организации».

Эта резолюция от 11 Августа 1908 года явилась отправной точкой для радикальной реформы всей системы здравоохранения России.

При обсуждении этого вопроса Столыпин возразил: «Но лечебницы, водопроводы, канализация, туалеты — это компетенция земств и городских Дум, а не правительства». «Да, это так -ответил Николай, — но не все это понимают, а спрашивать будут с меня». И ведь прав Государь, — Рошаль сто лет спустя спрашивает…

Получив Высочайшую взбучку, столыпинцы забегали.

В рамках оперативного реагирования были значительно увеличены расходы на здравоохранение по линии МВД. С 1901 по 1913 гг. бюджетные расходы на медицинские мероприятия выросли в Российской империи с 43,9 млн руб. в год до 145,1 млн руб. в год, то есть в 3,3 раза. Значительная часть ассигнований осваивались в рамках существующей системы здравоохранения через субсидирование земских и городских лечебниц.

Расширилась подготовка дипломированных врачей. Если в 1889 г. в России было около 13 тыс. Врачей, в 1911 г. — 25,5 тыс., то к середине 1915 г. — 33,1 тыс. врачей, что обеспечило России мировое лидерство наряду с Японией (36,6 тыс. врачей) и Германией (34,1 тыс. врачей).

Увеличилось количество лечебных участков. В 1902 г. в стране было 2.892 участка, в 1905 — 3.158, в 1908 — 3.525, в 1911 — 3.925, в 1913 — 4.282. Наибольшую обеспеченность бесплатной медицинской помощью имели жители 34 земских губерний- где находилось около 70% от всего количества врачебных участков по стране.

С 1901 по 1913 гг. число больничных коек, включая психиатрические больницы и родильные приюты, увеличилось почти в 1,7 раза (с 136,5 тыс. до 227,9 тыс.,), а число воспользовавшихся помощью больных в этих больницах за тот же период выросло в 2,1 раза (1 млн. 697 чел. в 1901 и 3 млн. 506 тыс. В 1913 г.).

В результате бесплатное (хотя и примитивное) медицинское обслуживание постепенно становилось всё более доступным. Это наглядно показывает медицинская статистика. В 1901 г. в России медицинскую помощь получили 49 млн. чел., в 1904 — 57 млн., в 1907 — 69 млн., в 1910 — 86 млн. и в 1913 — 98 млн. При этом, примерно 90% больных обращались за помощью в бесплатные общественные лечебницы, и только 7% к частнопрактикующим врачам. Российское здравоохранение изначально создавалось как преимущественно бесплатное.

Существенно возросло число аптек. В 1903 г. в империи насчитывалось 3.765 аптек с годовой выручкой около 20 млн руб., а в 1913 уже почти 6 тыс. аптек (и свыше 12 тыс. фармацевтов) с годовой выручкой 33 млн руб.

Да, проблемы оставались, но разве эту динамику можно назвать «феодальным топтанием на месте»?

Результаты не замедлили сказаться. Если за 1891−1895 гг. от всех заразных болезней умирало (ежегодно) 587,4 тыс. чел. или 9,8 — 11,7 чел. на 1000 населения., то в период с 1911—1914 гг. — 374,4 тыс. чел. или 4,7 — 5,3 чел. на 1000 нас. Т. о. смертность от заразных болезней сократилась в 1,8 — 2,5 раза. Сократилась и общая смертность. Если в 1906—1911 гг. число смертей на тысячу жителей достигало 29,4, то в 1911 году оно составило 26, а в 1912 г. — 25. Т. е тенденция снижения смертности была очевидной. Естественный прирост населения за годы последнего царствования составил 60 миллионов человек.

Однако, самое главное в моём посте не это. Как я уже отмечал, значительная часть государственных ассигнований направлялась в земские и городские лечебницы, составляя 45% и 20% от соответствующих бюджетов. Это было не очень удобно, потому что земства выражали неудовольствие попытками государственных чиновников проверить расходование этих государственных средств.

Резолюция Николая от 11 августа 1908 года требовала не паллиативных мер, а радикальной реформы, — создания единой государственной системы здравоохранения. В рамках реализации Высочайшего Повеления была создана специальная «межведомственная комиссия для пересмотра врачебно-санитарного законодательства», в которую входило около ста человек, и которая включала пять подкомиссий: санитарную, врачебную, образовательную, судебно-медицинскую и организационную.

Лучшие специалисты врачебного дела и юристы, после изучения вопроса, подготовили законодательные предложения, которые были поданы на Высочайшее имя Председателем Медицинского Совета РИ, Председателем Межведомственной Комиссии академиком Г. Е. Рейном.

Смысл этих предложений сводился в основном к следующему:

1. В России должен быть создан государственный орган- министерство здравоохранения, «с включением в состав его, кроме центральных, также сети специальных местных органов, больниц, лабораторий — окружных, губернских и уездных органов и медицинских учреждений, которые являлись бы на местах ближайшими исполнителями и возложенных на центральное ведомство ответственных задач». Сейчас это называется «вертикаль власти».

2. Министерство здравоохранения должно иметь свой защищённый бюджет, который должен расходоваться только на государственные программы.

3. Министерство здравоохранения должно устанавливать обязательные для всех врачебно-санитарные правила и иметь право контроля за их выполнением в учреждениях любой подведомственности.

4. Общий объем государственного финансирования следует установить из расчета сокращения норматива обслуживаемой сельскими медпунктами территории с 30 верст диаметром (как сейчас) до 10 верст. Остальные целевые нормативы также были увеличены в 2−3 раза…

ЕГО ВЕЛИЧЕСТВО одобрили программу реформ и весной 1914 года соизволили на проекте Собственноручно начертать: «Внести в Совет Министров. Продолжать вести дело ускоренным ходом».

В июле 1914, за несколько дней до начала войны, законопроект о создании Министерства Здравоохранения был внесен в Совет Министров. 20 сентября 1914 года состоялось первое обсуждение в Заседании Кабинета. Министры, опытные бюрократы, проявили политический подход: «Кабинет поддерживает предлагаемую межведомственной комиссией реформу. Идея создания министерства здравоохранения — правильная, но структуру Кабинета министров утверждает Дума. Ни Кабинет, ни Царь не в праве создать ещё одно министерство. А если мы сейчас подадим этот законопроект в Думу, то его постигнет та же судьба, как и «закон о всеобщем начальном образовании», — думцы его заволокитят, и не факт, что даже через 5−6 лет поставят на голосование. А Государь требует немедленных действий, -«вести дело ускоренным ходом». Это значит, что формально будет правильнее создавать не Министерство, а Главное Управление здравоохранения внутри МВД. Нормативные акты о новом государственном органе придётся принимать в порядке 87 статьи Основ Законодательства, т. е. в обход Думы. Что касается бюджета, то раз нет Министерства, — то и отдельной строки бюджета тоже быть не может, будем финансировать временно из разных источников. Относительно перечня мероприятий, — Кабинет их всецело поддерживает».

Авторы законопроекта сначала возражали и настаивали на оформлении реформы здравоохранения Законом, через парламентские процедуры. В октябре 1915 года, получив очередной отказ в Кабинете, они снова обратились к Царю. Царь повторно ответил: «Внести в Совет министров». На языке госслужбы это означало, что Он принял сторону Кабинета. При этом, чтобы повысить престиж Управления Здравоохранения, его главе предоставлялась привилегия личного доклада Царю, что придавало Главноуправляющему статус министра.

Признав, что интересы дела дороже формальностей, предвосхищая вызванные войной эпидемии, «медики» согласились. 1 сентября 1916 года Главноуправляющим государственным здравоохранением (на правах министра) был назначен Председатель Медицинского Совета РИ, почетный лейб-хирург, академик Г. Е.Рейн, который исполнял эти обязанности до 27 февраля 1917 года. Таким образом, Георгий Ермолаевич стал первым и последним министром здравоохранения Российской Империи.

Как отнеслась либеральная и революционная общественность к правительственным шагам по созданию единой государственной системы здравоохранения? —  Совсем не так, как предполагает Семен Рошаль. 28 февраля 1917 года академик Г. Е. Рейн был арестован и стал подследственным по уголовному делу, которое вела, созданная Временным правительством, «Чрезвычайная следственная комиссия для расследования противозаконных по должности действий бывших министров, главноуправляющих и прочих высших должностных лиц…». Создание единой государственной системы здравоохранения, которым занимался министр Рейн, было квалифицировано как противозаконное вмешательство центрального правительства в прерогативы демократически избранных местных органов власти (земств и городских дум). Министру вменяли не то, что он мало сделал для охраны здоровья населения, а то что чиновник лез не в своё дело. По мнению следствия централизация управления здравоохранением, создание министерства в этой области, — есть очередное проявление деспотизма царского режима. Особенно возмущались социалисты-революционеры, согласно доктрине которых, Россия должна была стать федерацией самоуправляемых общин. Вопросы здравоохранения якобы должны решаться самими трудящимися на местах, а не бюрократами в столичных кабинетах. Все первые пять временных правительств 1917 года не имели должности министра здравоохранения. А мы потом удивляемся: почему тиф в 1918—1921 унес 3 миллиона жизней?

Идея создания единой государственной системы здравоохранения, высказанная Николаем Вторым 11 августа 1908 года, как и концепция ГОЭРЛО, как и некоторые другие проекты, нашла своих приверженцев среди … большевиков. Это произошло не сразу, осуществлялось неумело, но это произошло.


Комментарии 69

Чтобы добавить комментарий, необходимо авторизоваться или зарегистрироваться на сайте
Олег Васильченко 11.10.2016 | 12:5912:59

В 1908 году Император поставил задачу по созданию системы здравоохранения. В 1914 году, ссылаясь на особенности демократического (!) устройства России, правительство начало создавать департамент при МВД. Систему здравоохранения департамент создать не успел. Да и не мог этого сделать в принципе, потому что сам входит в пресловутую систему. Поэтому все потуги изначально были напрасны ( и это еще один наглядный пример деградации бюрократического управления).
Начинать нужно было не с департамента (или даже министерства) а с законов мед. страховании, бюджетном финансировании, распределения полномочий между министерствами (военным, образования, МВД, финансовым,здравоохранения), земствами, церковью. Это понимали и в гос. Думе и в правительстве, но для отчетности просто доложили Николаю: новый департамент создан. Пилим бюджетные деньги....

СамсонЪ Петергофскій 11.10.2016 | 13:5113:51

Невнимательно читали. О необходимости создания пакета законов, говорилось в монаршей резолюции от 11 августа 1908 года. И такой пакет законов с большой детализацией был подготовлен межведомственной комиссией к июлю 1914 года.
Признаков "пиления денег" эсеровсая ЧСК не обнаружила.

Олег Васильченко 11.10.2016 | 15:1315:13

6 лет готовили пакет законов чтобы даже не пытаться отдать их на рассмотрение Думы по внутриполитическим мотивам.Интересно, было ли там что-нибудь про социальное медицинское страхование - краеугольный камень финансирования всеобщего здравоохранения. И как это страхование могло происходить не по закону а по ведомственным нормативным актам управления при министерстве?
Не является ли нежелание отдать реформу здравоохранения на согласование с Думой главной предпосылкой провала этой реформы во-первых и боязнью показа несостоятельности (половинчатости) самой реформы во-вторых?

СамсонЪ Петергофскій 11.10.2016 | 16:1616:16

А вы думаете, что Дума быстро принимала законы?
Ну вот по социалке:
2 июня 1903 года, после серьезной проработки законопроекта о назначении пенсий и пособий рабочим в особых совещаниях Николай II утвердил в качестве закона «Правила о вознаграждении потерпевших вследствие несчастных случаев рабочих… Этот день считается датой основания системы социального страхования в России. В «Правилах» предусматривались несчастные случаи – смерть или увечье рабочих на производстве, но не учитывалась потеря трудоспособности от болезней, старости общей инвалидности.

Летом 1908 года Министерство торговли и промышленности внесло в III Государственную Думу законопроекты о страховании рабочих от несчастных случаев и по болезни .

В январе 1912 года страховые законопроекты были приняты III Государственной Думой. Государственный Совет утвердил их в мае, а с 23 июня 1912 года после того, как их подписал император Николай II, они стали законами.
Ну и кто медленнее всех работал?
На момент февральской революции 1917 в Думе остались неголосованными то ли 600 то ли 800 законопроектов. Зато болтали и кликушествовали много…

СамсонЪ Петергофскій 11.10.2016 | 16:0116:01

Вы ветку читаете? Ну прочитайте там внизу. По соц страху всё было принято ещё в 12-ом.

Олег Васильченко 12.10.2016 | 18:5118:51

" всё было принято ещё в 12-ом."
Все - это контроль за расходованием средств касс взаимопощи рабочих.(что сформировалось без нас, то и зарегулируем) Вот и вся соц страховка.
Где зарплата врачей от государства за обслуживание широких кругов населения?
Рабочие - 5%. А их жены и дети тоже попадали под принятые в 12 -ом году законодательные акты?
Кто медленнее работал - демагогия. Еще раз: Николаем поставлена задача о создании системы здравоохранения. Задача не выполнена...

СамсонЪ Петергофскій 14.10.2016 | 14:2114:21

Это же программа на лет 20-25, к которой приступили во время войны.

СамсонЪ Петергофскій 12.10.2016 | 23:1723:17

Бред какой-то… А в США полностью выполнена?

СамсонЪ Петергофскій 11.10.2016 | 10:0810:08

Здесь интересна метаморфоза политических взглядов Николая Второго. В нулевые годы он придерживался англо-американского подхода, суть которого состояла в том, что отношения между рабочими и капиталистами – это суть гражданские правоотношения, и они должны регулироваться договорами между рабочими и работодателями. Именно в этом ключе он высказывался на встрече с делегацией рабочих Санкт-Петербурга сразу после кровавого воскресенья, объясняя, что Он не может устанавливать рабочим продолжительность рабочего дня и заработки: создавайте профсоюз, заключайте коллективный договор, обговаривайте условия труда и оплаты, отстаивайте свои права по коллективному договору… Но ко второй декаде 20 века позиция Николая эволюционировала в сторону германского подхода, - он во всё большей степени становился государственником и всё больший круг социальных вопросов подвергался законодательному регулированию. Обсуждаемое здесь здравоохранение и рабочее законодательство (см.ниже) тому пример.

Маргарита Устинова 11.10.2016 | 06:3506:35

Cамсон! Позвольте немного в сторону.
Освобождение от знаковых границ Вас как-то раскрепостило?
В последнее время в интернете мне встретилась несколько раз информация о том,что Цесаревич Алексей не был никак расстрелян,а по вырастании преобразился в Алексея Николаевича Косыгина. Откуда и с какой целью ноги растут?

СамсонЪ Петергофскій 11.10.2016 | 07:5207:52

Маргарита, ослабление лимита для меня очень важно. 7000 знаков не мой формат. Я бы не стал писать этот пост, если бы действовал старый лимит, потому сто не вмещалась аргументация.
Алексея убили, как и всех остальных. Его как и девушек не с первого раза поэтому достреливали и докалывали.